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    Dove sono finiti i soldi per la scuola pubblica?

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    di Giulio Palermo [palermo@eco.unibs.it - eco.unibs.it/~palermo/]
    Ricercatore confermato di Economia politica presso l’università di Brescia
    articolo pubblicato su "la Contraddizione" n° 131

    Le difficoltà economiche in cui versa la scuola pubblica sono il risultato di scelte politiche che non riguardano solo il settore dell’istruzione, ma più in generale l’intera economia [1]. A fini espositivi, iniziamo dalle dinamiche interne al mondo della scuola e allarghiamo poi la prospettiva d’analisi ai processi macroeconomici di medio-lungo periodo che hanno trasformato il ruolo del settore pubblico nell’economia, soffermandoci sulla crescita della spesa pubblica dal dopoguerra ai primi anni novanta, sui maggiori cambiamenti istituzionali che hanno trasformato le ragioni stesse dell’intervento pubblico e sulla cosiddetta fase di “risanamento” dei conti pubblici, avviata nel 1992.
     

      1. LE DINAMICHE RECENTI NEL MONDO DELLA SCUOLA
     
       Istituti scolastici, studenti e docenti
       Nell’ultimo decennio, il sistema di istruzione italiano presenta dinamiche contrastanti, che portano alla riduzione del numero di istituti scolastici e di classi, a fronte di un aumento del numero di studenti.
    Al 2009/10, le istituzioni scolastiche di primo e secondo ciclo sono 10.360, con una diminuzione di 1.125 unità rispetto al 2001/02 (-9,80%). Parallelamente, si ha una diminuzione di 4.339 classi (-1,16%) e di 63.349 cattedre (-8,97%). Il processo mostra peraltro un’accelerazione nell’ultimo anno: dal 2008/09, il taglio di istituti, classi e cattedre è pari 322, 4.945 e 36.218 unità rispettivamente (in termini percentuali, -3,01%, -5,34%, -1,32%). Contro questa dinamica, tra l’anno scolastico 2001/02 e il 2009/10, gli alunni aumentano di 197.970 unità (+2,60%), con una crescita di 37.876 nell’ultimo anno (+0,49%) [2].
       Questi processi apparentemente contraddittori sono in realtà frutto di un processo di “razionalizzazione”, mirante a contenere i costi dell’istruzione e ridurre il rapporto docenti / studenti. Secondo le forze politiche che si alternano al governo, infatti, il problema della scuola italiana è che le classi sono ancora troppo piccole rispetto agli standard internazionali (con l’eccezione dell’università). In effetti, considerando solo le scuole pubbliche, il rapporto studenti / insegnanti è pari a 11,8 nella scuola materna (media Ocse: 14,9; media UE: 13,9), a 10,5 nella scuola primaria (media Ocse: 16,0; media UE: 14,4), a 9,4 in quella secondaria inferiore (media Ocse: 13,2; media UE: 11,5), a 10,8 in quella superiore (media Ocse: 12,5; media UE: 11,4), a 19,5 in quella universitaria (media Ocse: 15,3; media UE: 16,0). [3]
       Questi dati, di cui la Ministra Gelmini si vanta sul sito web del suo Ministero, non mostrano tuttavia la qualità del sistema di istruzione italiano, bensì il suo opposto. Infatti, il basso rapporto studenti / docenti non è frutto di un’eccessiva espansione del corpo docente, ma di una bassa partecipazione all’istruzione della popolazione in età scolare e di una severa selezione nel percorso scolastico, che escludono dal diritto allo studio una quota significativa della popolazione. La crescita del numero assoluto di studenti è infatti legata in gran parte all’immigrazione, fenomeno che non migliora affatto il basso tasso di scolarizzazione (visto che tra gli immigrati le difficoltà di accesso alla scuola sono ancora maggiori). La posizione governativa al riguardo è peraltro nota: l’aumento di studenti immigrati non è certo un fattore sociale positivo, ma un attentato alla qualità dell’istruzione dei “nostri ragazzi”.
       Sta di fatto che nel 2007, in Italia, su 100 persone di età compresa tra i 25 e i 64 anni, solo 14 conseguono un titolo universitario (media Ocse: 27; media UE: 24); 38 conseguono come titolo più alto il diploma di scuola secondaria superiore (media Ocse: 44; media UE: 46); e 48 si fermano ad un livello inferiore (media Ocse: 30; media UE: 29). Se le classi sono poco numerose non è dunque perché c’è abbondanza di docenti e di strutture, ma perché le persone in età scolare non vanno più a scuola. Gelmini la chiama meritocrazia, Tremonti parla di efficienza, ma, sotto il profilo economico e sociologico, questi processi denotano solo l’irrigidimento della selezione di classe.

       La spesa in istruzione
       Al di là delle mistificazioni, il taglio di istituti, classi e cattedre risponde essenzialmente all’obiettivo di contenere i costi della Pubblica amministrazione. Tale obiettivo, secondo i governi neoliberisti di centrodestra e di centrosinistra, è ormai un vincolo imprescindibile derivante dal sovradimensionamento degli investimenti pubblici rispetto a quelli privati, con tutte le inefficienze e il proliferare dei “fannulloni” che questo comporta. A sostegno di questa tesi, i ministri dell’istruzione e dell’economia sottolineano da tempo che l’Italia è tra i paesi con la maggiore quota di finanziamenti pubblici (92,3% dei finanziamenti totali, contro l’84,0% della media Ocse [4]). Di qui l’esigenza di agire con decisione e colmare il ritardo rispetto agli altri paesi economicamente avanzati.
       In realtà, il peso significativo del finanziamento pubblico non è affatto causato da eccessivi investimenti pubblici, ma è la conseguenza del livello irrisorio di investimenti provenienti dalle istituzioni private.  Considerando i dati del 2006, infatti, i finanziamenti pubblici alla scuola sono in linea con quelli dei paesi Ocse: nell’istruzione primaria e secondaria, l’Italia spende il 3,4% del Pil (dato coincidente con la media Ocse) e, includendo anche l’istruzione terziaria, il 4,6% del Pil (leggermente inferiore alla media Ocse, pari al 4,9%). Considerando anche i finanziamenti privati, l’Italia si colloca invece ben al di sotto della media Ocse, sia nell’istruzione primaria e secondaria (3,5% del Pil, contro il 3,7% della media Ocse), sia nel dato complessivo inclusivo dell’istruzione terziaria (4,9% del Pil; media Ocse: 5,7%).
       La relativa scarsità di finanziamenti privati non può peraltro attribuirsi alle famiglie, sulle quali ricade il 6,0% degli oneri del finanziamento di scuola e università, bensì sugli altri soggetti privati, che ne finanziano appena l’1,7%. Da questo punto di vista, nonostante i proclami ideologici in favore dell’entrata dei capitali privati nel sistema di istruzione, i soggetti privati mostrano di preferire un sistema fortemente orientato alle imprese i cui finanziamenti ricadono però sul settore pubblico e sulle famiglie degli studenti.
     
       Tagli alla spesa e stipendi degli insegnanti
       L’analisi della ripartizione della spesa tra conto corrente e conto capitale mostra che i margini per tagliare gli investimenti in conto capitale sono ormai ridotti. Nel settore scolastico, la spesa in conto corrente assorbe infatti il 95,7% della spesa totale (media Ocse: 92,0%), contro una spesa in conto capitale pari al 4,3% (media Ocse: 8,0%).
    La spesa in conto corrente, a sua volta, si caratterizza per l’elevato impatto degli stipendi del personale. Essa si ripartisce infatti nel modo seguente: 67,5% agli stipendi degli insegnanti (media Ocse: 63,7%), 16,0% agli stipendi del resto del personale (media Ocse: 15,3%) e per 16,6% ad altri scopi (media Ocse: 19,8%). Di qui l’obiettivo di risparmiare sugli stipendi come strumento principale di contenimento della spesa.
       Il paradosso è che gli stipendi degli insegnanti, in Italia sono già largamente inferiori sia alla media Ocse, sia alla media UE. Considerando i dati aggiustati tramite l’indice di parità del potere d’acquisto (in modo da poterli confrontare con quelli di altri paesi), nel 2007, gli stipendi in euro degli insegnanti italiani sono i seguenti: lo stipendio iniziale nella scuola primaria è pari a 21.901 (media Ocse: 25.187; media UE: 25.917), dopo 15 anni passa a 26.493 (media Ocse: 34.248; media UE: 34.778), per arrivare a fine carriera a 32.280 (media Ocse: 41.922; media UE: 42.589). Nella scuola secondaria inferiore, lo stipendio iniziale è pari a 23.598 (media Ocse: 27.218; media UE: 27.8256), dopo 15 anni passa a 28.850 (media Ocse: 36.870; media UE: 36.925), per arrivare a fine carriera a 35.428 (media Ocse: 45.191; media UE: 45.028). Nella scuola secondaria superiore, infine, lo stipendio iniziale è pari a 23.598 (media Ocse: 28.256; media UE: 28.926), dopo 15 anni è di 29.657 (media Ocse: 39.319; media UE: 39.961) e a fine carriera di 37.033 (media Ocse: 47.798; media UE: 48.817).
     
       Docenti di ruolo e precari
       La riduzione del numero di docenti e il contenimento e dei loro stipendi si accompagna ad un aumento della quota di docenti precari, meno onerosi e gestibili in modo più flessibile, secondo le esigenze temporanee (ma ormai anche durature) delle scuole.
       Dal 2001/02 al 2008/09, i docenti di ruolo diminuiscono di 29.302 unità (-3,99%), da 734.193 a 704.891 [5]. Nello stesso periodo, i docenti precari aumentano di 36.380 unità (+38,52%), da 94.455 a 130.835, arrivando a coprire il 15,66% del corpo docente. Questi dati non lasciano dubbi sul ruolo strutturale dei docenti precari nella copertura delle cattedre esistenti. Eppure, di anno in anno, la norma vuole che questi docenti siano licenziati al termine delle attività didattiche, per essere riassunti alla ripresa dell’anno scolastico: nel 2008/09, questa misura ha colpito 110.533 docenti.
       Ricercare una strategia pedagogica in questi processi è solo una perdita di tempo. L’irrigidimento nelle condizioni d’accesso al diritto allo studio, il taglio delle cattedre, il contenimento degli stipendi e l’esplosione del precariato rispondono ad una sola logica: colpire le voci di bilancio che consentono il maggior abbattimento dei costi.
     

      2. LA CRESCITA DELLA SPESA PUBBLICA NEL PERIODO 1960-1990

       Per comprendere la natura economica dei processi che investono il settore dell’istruzione, dobbiamo ora inquadrarli nelle dinamiche economiche più generali che hanno reso necessari i tagli generalizzati alla spesa pubblica, come condizione “esterna”, imposta dagli accordi internazionali. Ma cominciamo, innanzi tutto, dal ruolo espansivo svolto storicamente dalla spesa pubblica e, al suo interno, dall’importanza crescente della spesa a carattere sociale.
     
       La ricostruzione e il boom economico
       Dopo la seconda guerra mondiale, l’Italia, come la maggior parte dei paesi coinvolti nel conflitto, mantiene elevati livelli di spesa pubblica per far fronte alle esigenze economiche e sociali della ricostruzione. Gli anni cinquanta sono caratterizzati dal boom economico, guidato, all’interno, da politiche keynesiane incentrate sulla spesa pubblica e sulle partecipazioni statali, e all’esterno, dal processo di creazione del mercato comune europeo.
       Nella composizione della spesa pubblica, cresce soprattutto la spesa in conto capitale, attraverso il Piano Marshall, finalizzata alla creazione di infrastrutture e alla produzione di beni capitali necessari anche al settore privato. La crescita economica è inoltre sostenuta dal basso livello dei salari e dagli alti tassi di disoccupazione, concentrati soprattutto nel mezzogiorno, che si accompagnano ad una forte emigrazione.
    Dalla metà degli anni cinquanta, il processo di industrializzazione aumenta la domanda di lavoro, migliorano le condizioni lavorative, crescono i salari, si riduce l’emigrazione e migliora nel complesso la qualità della vita.
     
       Lotte sociali, spesa pubblica e deficit spending
       Negli anni sessanta e settanta, le lotte politiche e sindacali portano ad importanti conquiste dei lavoratori. La spesa pubblica cresce sia sotto l’azione delle rivendicazioni sindacali e politiche, sia come strumento di governo delle tensioni sociali. Inizialmente, tuttavia, non si evidenziano particolari problemi di finanziamento. È solo a partire dagli anni settanta che si sviluppano politiche di deficit spending, che portano, nel 1975, il rapporto disavanzo pubblico / Pil all’11%, con una crescita del rapporto debito pubblico / Pil di 20 punti percentuali in cinque anni. Durante gli anni ottanta, la spesa pubblica cresce ulteriormente, passando dal 42,2% del Pil nel 1980 al 52,0% nel 1989. [6]
       Complessivamente, dal 1960 al 1990, la spesa pubblica aumenta di 24 punti percentuali rispetto al Pil (dal 29,0% del Pil al 53,5%). Nello stesso periodo, la pressione fiscale passa dal 25,7% del Pil al 39,7%.   L’effetto combinato di questi due processi porta ad una crescita del disavanzo e del debito pubblico. Il primo passa da poco più dell’1% del Pil all’11%. Il secondo passa da poco meno del 40% del Pil a quasi il 100%, facendo salire la quota della spesa pubblica destinata al pagamento degli interessi sul debito dall’1,5% del Pil al 9,7%.[7]
     
       La spesa sociale
       Tralasciando la spesa per interessi, l’aumento della spesa pubblica è dovuto principalmente alle voci di spesa sociale. Dal 1960 al 1990, la spesa per istruzione (che comprende scuola, università e formazione professionale) passa dal 3,2% del Pil nel 1960 al 5,2% nel 1990, la spesa sanitaria dal 3,0% al 5,8%, quella in previdenza e assistenza dal 9,5% al 16,2%.[8]
       La crescita della spesa per istruzione è da ascriversi alla crescita occupazionale del settore, in risposta ai cambiamenti strutturali che investono la scuola, con l’allungamento della durata della scuola dell’obbligo, l’istituzione della scuola materna statale e la volontà politica di migliorare la qualità dell’istruzione attraverso l’innalzamento del rapporto docenti / studenti. Gli occupati in questo settore, che nel 1960 costituivano il 27% dell’occupazione pubblica (il 2% dell’occupazione complessiva) aumentano così nel 1990 al 32% (il 5% rispetto all’occupazione totale).
    Accanto alla scuola, il settore della sanità è quello che mostra una dinamica in termini percentuali più accentuata, con una significativa crescita della spesa legata all’istituzione del Servizio sanitario nazionale nel 1978.
       L’aumento della spesa in previdenza e assistenza è quello maggiore in termini assoluti e, a differenza dei settori dell’istruzione e della sanità, è legato alle prestazioni sociali in denaro per vecchiaia e invalidità, con un impatto modesto degli oneri per il personale.
     
       Il sistema tributario
       Dal lato delle entrate fiscali, la riforma avviata nel 1973 aumenta l’incidenza delle imposte dirette, rispetto a quelle indirette [9]. L’incidenza delle prime passa dal 5,2% del Pil nel 1960, al 15,6% nel 1990, quella delle seconde dall’11,3% al 10,6%, con il sorpasso delle prime sulle seconde nel 1978.
       Il carattere progressivo delle imposte dirette e la loro crescita rispetto a quelle indirette costituiscono importanti elementi redistributivi nella politica tributaria di questo periodo, volta a far ricadere il costo delle riforme sulle classi più abbienti. La pressione tributaria passa così dal 16,5% del Pil al 25,2%. Le entrate fiscali crescono poi in modo ancora più significativo per effetto dei contributi sociali, che passano dal 9,2% del Pil al 14,5%, facendo crescere la pressione fiscale dal 25,7% del Pil al 39,7%.
       Complessivamente, anche nel dibattito politico, tasse e spesa pubblica costituiscono, fino agli anni settanta, strumenti di politica redistributiva, considerati necessari alla crescita e alla coesione sociale.
     

       3. LE RIFORME ISTITUZIONALI

       L’indipendenza della banca centrale
       Dagli anni ottanta, sulla scia della svolta neoliberista guidata da Thatcher e Reagan, la spesa pubblica e il disavanzo assumono, nel dibattito politico, il carattere di fattori pericolosi e destabilizzanti. Prendono così corpo gli studi accademici volti a mostrare la necessità di meccanismi di disciplina della spesa pubblica e del disavanzo. Tra questi, la teoria neoliberista insiste sull’indipendenza della banca centrale.
       Prima del cosiddetto “divorzio” tra Tesoro e banca centrale, la Banca d’Italia era tenuta ad acquistare tutti i titoli del debito pubblico non collocati nelle aste di mercato. Ogni emissione di Buoni del Tesoro produceva dunque un aumento della base monetaria pari al valore dei titoli acquistati da Bankitalia. Nel 1981, si stabilisce tuttavia il principio dell’indipendenza della banca centrale, come strumento per disincentivare l’emissione di titoli del debito pubblico e contenere il disavanzo.
       Contrariamente alle previsioni, tuttavia, questo nuovo quadro istituzionale non ha effetti significativi sul disavanzo e diventa invece una delle cause del rapido aumento del debito. Nel 1985, a cinque anni dal divorzio, il rapporto disavanzo pubblico / Pil è ancora alto, pari al 12%. Allo stesso tempo è proprio a partire dal 1980 che la dinamica del rapporto debito / Pil diventa esplosiva, passando da valori medi attorno al 60%, nel periodo 1975-1980, al 100% nel 1991. Per compensare la diminuzione dei titoli del debito pubblico acquistati dalla banca centrale, il Tesoro deve infatti offrire alti tassi di rendimento tali da invogliare l’acquisto dei titoli da parte degli operatori privati. La spesa per interessi aumenta così non solo per effetto dei continui disavanzi pubblici, ma anche a causa del crescente differenziale di tasso di interesse che il Tesoro italiano deve offrire, rispetto agli altri paesi, per collocare i propri titoli sul mercato.
     
       Gli accordi valutari
       Prima ancora della fine della seconda guerra mondiale i principali paesi industrializzati convengono sulla necessità di definire un nuovo quadro istituzionale capace di sostenere il commercio internazionale. A questo fine, gli accordi di Bretton Woods, firmati nel luglio 1944, stabiliscono la convertibilità in oro del dollaro e l’impegno da parte degli altri paesi di stabilizzare le loro valute rispetto al dollaro. Questo sistema cessa nel 1971, su iniziativa unilaterale degli Stati uniti. Dopo una breve parentesi in cui la regolazione dei tassi di cambio è regolata dal Serpente monetario europeo, nel 1979 viene istituito il Sistema monetario europeo (Sme): un sistema di tassi di cambio bilaterali fluttuanti entro una fascia ristretta del 2,5%, con l’eccezione per alcuni paesi ad alta inflazione, tra cui l’Italia, cui è concessa una fascia di oscillazione del 6,0%.
       Lo Sme prevede inoltre la possibilità di aggiustare la parità bilaterali, consentendo ai paesi a più alta inflazione di recuperare competitività attraverso la svalutazione del tasso di cambio. Paesi come l’Italia, in cui le lotte dei lavoratori, la politica fiscale e le riforme sociali impongono tassi di inflazione relativamente alti, possono dunque convivere accanto a paesi a più bassa inflazione, come la Germania, a condizione di aggiustare periodicamente il loro tasso di cambio bilaterale. Lo Sme termina di fatto nel settembre 1992, con gli attacchi speculativi contro la sterlina e la lira, data la riluttanza della Bundesbank (la banca centrale tedesca) ad intervenire accanto alle banche centrali di Inghilterra e Italia, vendendo marchi e altre valute pregiate in cambio di sterline e lire. Le ragioni del mancato intervento tedesco sono di natura interna e dipendono dal processo di riunificazione. Sul piano tecnico, si deve comunque notare che un intervento della Bundesbank avrebbe senz’altro salvato lo Sme, poiché a differenza della Banca d’Italia e della Banca d’Inghilterra, la Bundesbank ha riserve potenzialmente infinite di marchi (potendone stampare a volontà). Sotto il profilo politico ed economico, inoltre, il paese deviante era proprio la Germania, la quale ha innalzato i tassi d’interesse, al fine di attrarre i capitali necessari alla riunificazione, esponendo le valute più deboli agli attacchi della speculazione internazionale.
       Ma soprattutto, con l’unificazione tedesca nel 1990, la flessibilità dello Sme diventa un ostacolo alle strategie di crescita della Germania. Aumentano così le pressioni per muovere verso tassi di cambio veramente fissi, in cui i paesi ad alta inflazione non possano più utilizzare la leva del tasso di cambio, ma debbano invece impegnarsi nel contenimento dell’inflazione, attraverso la compressione dei salari, terreno nel quale il processo di riunificazione pone la Germania in posizione di assoluto vantaggio.
     
       Il trattato di Maastricht
       Il 7 febbraio 1992, i 12 paesi membri della Comunità europea firmano il Trattato sull’Unione europea (Trattato di Maastricht), che istituisce l’unione economica e monetaria e definisce le tappe per l’adozione dell’euro. A questo fine, il 1° giugno 1998 è istituita la Banca centrale europea (Bce), il cui scopo è il controllo dell’inflazione sotto il 2% annuo, un valore assai basso per la maggior parte dei paesi che adottano l’euro. Non solo i paesi aderenti all’Unione perdono il controllo della politica monetaria come strumento di governo dell’economia nazionale, per cederla ad un ente indipendente sopranazionale, espressione degli interessi del mondo bancario europeo; ma la politica monetaria assume un ruolo asimmetrico, di freno dell’attività economica. La Bce infatti non ha alcun mandato per agire in sostegno della crescita e dell’occupazione e il suo obiettivo esplicito è invece di contrastare qualsiasi tendenza espansiva, la quale inevitabilmente si accompagna ad una crescita dei prezzi (la quale, a sua volta, riduce i profitti delle banche).
       Gli accordi di Maastricht, sviluppati in seno ai paesi aderenti all’euro attraverso il Patto di stabilità e crescita, impongono severe condizioni anche sul piano della politica fiscale, fissando una serie di vincoli ai conti dello stato, tra i quali, in particolare: un rapporto deficit pubblico / Pil non superiore al 3%, un rapporto debito pubblico / Pil non superiore al 60% e un tasso d’inflazione non superiore dell’1,5% rispetto a quello dei tre paesi a più bassa inflazione. Anche sul piano della politica fiscale, si introduce così una distorsione restrittiva, operante indipendentemente dall’orientamento politico delle coalizioni governative, che impedisce i tradizionali interventi espansivi in favore di crescita e occupazione basati sul deficit spending.
       Nel nuovo contesto istituzionale, fatto di tassi di cambio fissi e politiche monetarie e fiscali restrittive, la competitività internazionale tra i paesi dell’Unione dipende sempre più dalla capacità di contenere l’inflazione. Il contenimento della spesa pubblica e la compressione dei salari diventano così le condizioni oggettive di successo nell’area dell’euro.
     
     

      4. IL “RISANAMENTO” DEI CONTI PUBBLICI
     
       Nel 1992, prende il via il processo di “risanamento” del debito pubblico. A livello internazionale, il quadro economico europeo è dominato dalla riunificazione tedesca e dal processo di istituzione dell’unione economica e monetaria. Sul fronte della finanza pubblica, il disavanzo è pari all’11% del Pil (quasi interamente generato dalla spesa per interessi) e il rapporto debito / Pil ha ormai superato il 100%. Le principali voci di spesa del settore pubblico riguardano la protezione sociale (39,7% della spesa pubblica totale), la sanità (14,7%) e l’istruzione (12,7%).[10]
     
       La svolta dei governi tecnici e la continuità tra centrosinistra e centrodestra
       Il piano di risanamento dei conti pubblici è avviato nel luglio 1992 dal governo tecnico Amato, mediante il contenimento delle spese e la realizzazione di un crescente avanzo primario (il surplus al netto della spesa per interessi). A questo fine, il governo ottiene la delega per attuare riforme strutturali in tutti i settori che concorrono maggiormente alla spesa pubblica: previdenza, sanità, pubblico impiego e finanza locale. Il governo avvia inoltre un imponente piano di privatizzazioni, come strumento per fare cassa e per ridimensionare stabilmente il ruolo dello Stato nell’economia.
       Il risanamento dei conti pubblici prosegue poi con il governo Ciampi (governatore di Bankitalia durante l’attacco speculativo contro la lira nel 1992 e responsabile della decisione di difendere a oltranza la valuta, dilapidando le riserve valutarie). La politica di rigore diventa infine una costante dei governi di centrosinistra e di centrodestra, prima come condizione necessaria per l’adozione della moneta unica (Trattato di Maastricht), poi come condizione di stabilità dell’area dell’euro (Patto di stabilità e crescita).
     
       I tagli alla spesa
       Le maggiori azioni di contenimento della spesa pubblica riguardano la previdenza e il pubblico impiego. Obiettivo principale della riforma della previdenza è la riduzione delle prestazioni in denaro per vecchiaia e invalidità, la voce di spesa principale di questo comparto. A questo fine, la riforma Amato del 1992 e quella Dini del 1995 irrigidiscono i requisiti per l’accesso alla pensione, modificano la formula per il calcolo dei trattamenti pensionistici, in modo da ridurre le prestazioni erogate, e segnano il graduale passaggio dal sistema retributivo a quello contributivo. La riforma del 2004 innalza poi i criteri d’accesso alla pensione anticipata.
       Nel pubblico impiego, il risparmio dei costi è perseguito attraverso il doppio obiettivo di ridurre il numero di dipendenti pubblici e la loro remunerazione. Il contenimento delle assunzioni è attuato ponendo severi limiti al turn over. Nel 1992, il tetto alle nuove assunzioni è fissato al 10% delle cessazioni nelle Amministrazioni statali (ogni 100 persone che escono definitivamente dal rapporto lavorativo sono possibili al massimo 10 assunzioni) e al 25% per gli enti pubblici non economici e le unità sanitarie locali. Dal 1994, il tetto del 10% è esteso a tutta la pubblica amministrazione, con alcune eccezioni tra cui la scuola, cui sono dedicati specifici programmi di controllo delle assunzioni. Nel 1997, si arriva al blocco totale delle assunzioni, incluse quelle a tempo determinato, in diversi comparti del settore pubblico. Dal 1998 al 2001, viene formalmente istituita la programmazione delle assunzioni allo scopo dichiarato di ridurre i dipendenti pubblici secondo precisi obiettivi settoriali. Dal 2002, viene infine riproposto il blocco totale delle assunzioni, con la possibilità di alcune assunzioni in deroga, nel rispetto comunque di un tetto di spesa prefissato. Infine, le più recenti manovre del governo ripropongono il limite al 10% del turn over, consentendo peraltro che le nuove assunzioni (che vanno a rimpiazzare posti a tempo indeterminato) siano a tempo determinato.
       Sul fronte retributivo, grazie all’accordo sul costo del lavoro, fondato su flessibilità, moderazione salariale e abolizione dei meccanismi di indicizzazione dei salari, i redditi da lavoro dipendente scendono dal 12,5% del Pil nel 1992, al 10,8% nel 2002, allineandosi allo schiacciamento della dinamica salariale già avviata nel settore privato.
       Ulteriori misure di contenimento della spesa riguardano le prestazioni sociali, che passano dal 18,1% del Pil nel 1992 al 17,0% nel 2002, e la sanità, dove i tagli si concentrano nel periodo 1992-1995, con un abbattimento della spesa dal 6,7% del Pil al 5,2%.
       Dal 1994 inizia anche a diminuire la spesa per interessi, dopo aver toccato un massimo, nel 1993, al 12% del Pil. Si tratta in parte dell’effetto del contenimento del debito pubblico e in parte dell’effetto della discesa dei tassi di interesse internazionali. Nel 2005, l’incidenza della spesa per interessi rispetto al Pil tocca un minimo al 4,5%, per poi stabilizzarsi attorno al 5% negli anni successivi, a causa della dinamica dei tassi d’interesse mondiali.
       Complessivamente, dal 1992 al 2007, la spesa pubblica passa dal 56,1% del Pil al 49,1%, dopo aver toccato un massimo nel 1993 al 57,8%.
     
       Le entrate e la politica tributaria
       Sul fronte delle entrate, crescono le imposte indirette, che nel 1998 superano nuovamente quelle dirette, per stabilizzarsi entrambe attorno al 14-15% del Pil nel primi anni del 2000, con effetti redistributivi di carattere regressivo che si abbattono sulle classi più povere. La politica redistributiva del governo si completa con l’abolizione dell’imposta sulle successioni e sulle donazioni e altre misure di sgravio fiscale all’indirizzo delle classi agiate.
       Le entrate beneficiano infine del piano di privatizzazioni avviato nel 1992, che produce inizialmente proventi pari allo 0,4% del Pil, per salire al 2,21% nel 2001.
       Accanto agli effetti redistributivi, queste misure producono complessivamente un aumento delle entrate di 5,0 punti percentuali tra il 1991 e il 1997, cui segue una riduzione di 3,5 punti nel periodo 1998-2005 e un nuovo aumento di 3 punti nel biennio 2006-2007. Al 2007, l’incidenza delle entrate sul Pil è pari al 47,2%.
     
       Disavanzo e debito pubblico
       L’insieme di queste manovre produce una rapida crescita dell’avanzo primario che passa dall’1,9% del 1992 al 6,7% nel 1997, per poi stabilizzarsi, dal 2002, attorno al 3% del Pil, con alcune variazioni legate alla congiuntura (da cui dipendono in maniera pro-ciclica le entrate fiscali).[11]
       Sul piano della crescita economica, queste misure di politica fiscale restrittiva basate su avanzi primari e tagli alla spesa, combinate alle politiche anti-inflazionistiche condotte prima da Bankitalia e poi dalla Bce producono un rallentamento del tasso di crescita del Pil, il quale rimane inferiore al 2% annuo per quasi tutto il periodo considerato. L’effetto sul rapporto debito pubblico / Pil di queste politiche anti-keynesiane è l’inversione della sua tendenza crescente nel 1995: dopo aver toccato un massimo nel 1994 al 124,3%, tale rapporto si stabilizza, a partire dal 2003-2004, attorno al 104%.
     
     
       5. CONCLUSIONI
     
       Storicamente la spesa pubblica ha svolto un importante ruolo espansivo a sostegno della crescita sociale, oltre che economica. Non si è trattato certo di processi spontanei, ma di lotte condotte dalle forze sociali e politiche, guidate dal movimento dei lavoratori e dal movimento studentesco.
       Nel corso degli ultimi venti anni, i principi informatori dell’intervento pubblico nell’economia hanno però subito una radicale trasformazione. L’egemonia politica neoliberista ha imposto non solo la riduzione della spesa pubblica, ma anche la ridefinizione dei suoi obiettivi. Nel campo della scuola, il contenimento dei costi si abbatte principalmente sul costo del personale, che, per la natura stessa del sistema di istruzione, costituisce la voce principale di spesa. Contenimento di salari e stipendi, severi vincoli al turn over del personale e smantellamento del lavoro a tempo indeterminato sono i principali strumenti di questa politica.
       Ma questo è solo l’ultimo stadio di un processo di riforma volto a ridefinire le funzioni sociali ed economiche dell’istruzione, orientando sempre più l’offerta formativa alle esigenze delle imprese e irrigidendo la selezione e le misure disciplinari nel rapporto didattico, allo scopo di formare futuri lavoratori, docili e competenti, come richiede il mercato del lavoro. I vecchi obiettivi assegnati alla scuola, come strumento di crescita culturale, formazione di pensiero critico, emancipazione soggettiva e diritto universale lasciano ormai il posto, anche tra le forze che si autodefiniscono progressiste, ai nuovi diktat dell’efficienza e della razionalizzazione del sistema scolastico, in funzione delle esigenze delle imprese e del rigore nei conti pubblici.
       Per fare giusto un esempio, di fronte all’evidenza empirica che mostra un rapporto relativamente elevato tra docenti e studenti, frutto della privazione di fatto del diritto allo studio per una quota significativa di popolazione, il dibattito pubblico non si sofferma sulla necessità di avviare politiche di inclusione volte ad aumentare la partecipazione scolastica. Al contrario, politici ed esperti di settore deducono all’unisono la necessità di accelerare le politiche di tagli al personale docente, promuovendo eventualmente la docenza precaria, nonostante gli ovvi problemi di continuità didattica nel rapporto pedagogico e le ben note conseguenze di carattere esistenziale legate alla precarizzazione dei rapporti lavorativi.
       L’esame delle dinamiche generali entro cui si sviluppa la riforma della scuola mostra inoltre che i nuovi parametri del mercato che impongono i tagli alla spesa, la precarizzazione dei rapporti lavorativi e la fine della spesa sociale non sono una specificità settoriale, ma il risultato di un disegno coordinato di ridefinizione dei rapporti tra economia e società, con l’imposizione dei canoni di “razionalità” della prima ai principi di funzionamento della seconda.
       Che i conti pubblici siano più “sani” quando sono in attivo è un fatto sul quale concordano le forze di governo e di opposizione, che si contendono il merito di queste politiche, i sindacati confederali, più attenti alla concertazione con la controparte padronale e governativa che agli interessi della base, Confindustria, che vede finalmente una società al servizio del capitale privato, e il mondo bancario, che ha finalmente allontanato l’incubo dell’inflazione che erode i suoi profitti. Qualche dubbio cominciano però ad avercelo i lavoratori, che devono fare i conti con un tasso di disoccupazione in crescita, precarietà, salari stagnanti, privazione dei diritti e smantellamento dei servizi pubblici.
       La portata generale di quest’attacco di classe non lascia scampo ai tentativi di difendere i settori chiave dello sviluppo economico su base solo settoriale. Chiedersi dove sono finiti i soldi per le scuole pubbliche è una domanda legittima. La cui risposta però non può che passare per una critica radicale dell’intero sistema di vincoli istituzionali che impedisce oggi di sviluppare un modello di istruzione e di società basato sui diritti individuali e sociali e non sulla logica del mercato e del profitto.
     
    note
    1. Quest’articolo nasce come contributo al dibattito tenutosi a Parma il 21 maggio 2010, dall’omonimo titolo, promosso dal “Coordinamento lascuolasiamonoi” e dal “Comitato difesa scuola pubblica”.
    2. Dati del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Cf. Scuola pubblica: liquidazione di fine stagione, dossier 2009, Legambiente – Scuola e formazione.
    3. Dati Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, Education at a glance 2009, Oecd indicators.
    4. I dati si riferiscono al 2006 e considerano tutti i livelli di istruzione aggregati. Oecd 2009.
    5. Dati Miur, riportati nel Dossier 2009 di Legambiente.
    6. I dati qui riportati sono estratti da Franco, D. L’espansione della spesa pubblica in Italia (1960-90), Bologna: Il Mulino, 1993.
    7. I dati sul disavanzo e sul debito sono tratti da Artoni, R. e Biancini, S. “Il debito pubblico dall’Unità ad oggi”, in Storia economica d’Italia, a cura di Ciocca P. e Toniolo G., Roma: Laterza, 2003, pp. 269-380.
    8. Dati ripresi da Franco 1993. I dati di questa sezione riguardanti il sistema di istruzione non sono direttamente comparabili con quelli analizzati nella sezione sulle dinamiche recenti nel mondo della scuola, poiché qui le spese nell’istruzione terziaria non sono scorporate da quelle per la spesa primaria e secondaria.
    9. Dati estratti da Ceriani, V., Frasca, F. e Monacelli, D. “Il sistema tributario e il disavanzo pubblico: problemi e prospettive” in Ente Einaudi (a cura di) Il disavanzo pubblico in Italia: natura strutturale e politiche di rientro, Bologna: Il Mulino, volume I, 1992.
    10. Dati Istat, Spesa delle Amministrazioni Pubbliche per funzione Serie Sec95 – anni 1990-2002.
    11. Dati estratti dalle Relazioni annuali della Banca d’Italia del 1999, 2001 e 2003.
    Ultimo aggiornamento ( Lunedì 02 Agosto 2010 21:25 )  

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